von Dr. rer. publ. W. Wüthrich, Zürich
Der Bundesrat hat in diesen Tagen die Grundzüge seiner neuen Regionalpolitik festgelegt. Er stützt sich dabei auf den Bericht der Arbeitsgruppe, die die Vernehmlassungsantworten zum Bundesgesetz über Regionalpolitik ausgewertet hat.1 In diesen Wochen arbeitet das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement EVD einen neuen Gesetzesentwurf aus. Vieles deutet darauf hin, dass die Politik in der Schweiz in einem weiteren, sensiblen Bereich an die EU angeglichen wird.
Die Neuausrichtung der Regionalpolitik wurde im Jahr 2001 mit einem Vorstoss im Parlament eingeleitet. Der Bundesrat erhielt von der Kommission für Wirtschaft und Abgaben den Auftrag, dem Parlament einen Bericht über die Mängel der bisherigen Regionalpolitik vorzulegen. Folgenden Aspekten sollte Rechnung getragen werden (Po. WAK-N 01.3003):
- der Globalisierung der
Wirtschaft
- dem europäischen Integrationsprozess
- der Liberalisierung des öffentlichen Beschaffungswesens
- dem freien Personenverkehr [...]
Der Bericht «Neue Regionalpolitik NRP» wurde im Februar 2003 vorgelegt. Im Sommer 2004 stellte der Bundesrat den Entwurf eines Bundesgesetzes über Regionalpolitik vor und eröffnete die Vernehmlassung. Zeit-Fragen hat wiederholt darüber berichtet. Der Bundesrat setzte eine Arbeitsgruppe ein. Sie setzt sich aus Spitzenleuten der Bundesverwaltung und einigen kantonalen Volkswirtschaftsdirektoren zusammen. Die Arbeitsgruppe wertete die kontroversen Antworten aus und verfasste einen Bericht (Juni 2005). Dieser ist die Grundlage für die bundesrätliche Stellungnahme und den künftigen Gesetzesentwurf.
Positiv fällt auf, dass neu darauf verzichtet wird, die «nachhaltige Entwicklung der Städte und städtischen Problemgebiete» in die Regionalpolitik einzubeziehen, obwohl die EU gerade hier einen Schwerpunkt setzt. Dies ist ein Erfolg der kritischen Stimmen in der Vernehmlassung. Ebenfalls soll darauf verzichtet werden, die «Entleerung» von Randregionen im Gesetz aufzunehmen.
Im Kern der neuen Vorlage steht der Umbau des bewährten Investitionshilfefonds für Berggebiete IHG. Der Fonds soll eine neue Aufgabe und einen neuen Zweck erhalten.
Der Investitionshilfefonds für Berggebiete ist 1974 geschaffen worden. Er funktioniert wie folgt:
1. Bund und Kantone haben mit regelmässigen Beiträgen einen Fonds geäufnet. Daraus wird in erster Linie kleinen Berggemeinden in den Alpen und im Jura mit langfristigen zinsfreien (aber rückzahlbaren) Darlehen geholfen, ihre oft schwierigen Infrastrukturaufgaben zu bewältigen. Es handelt sich also nicht um Subventionen, die «à fonds perdu» gewährt werden. Der Fonds verfügt heute über ein Kapital von etwa 1,5 Milliarden Franken, wovon der grösste Teil ausgeliehen ist.
2. Der erläuternde Bericht zum Entwurf des Bundesgesetzes über Regionalpolitik (2004) enthält konkrete Zahlen. Seit 1974 sind über 8000 Projekte mit etwa 3 Milliarden Franken unterstützt worden. Die Bundeshilfe hat immer nur einen Teil der Kosten gedeckt. Zusammen mit eigenen Geldern sind in Berggemeinden seither Investitionen im Gesamtbetrag von etwa 19 Milliarden Franken getätigt worden. Die Bergdörfer sind heute gepflegt und machen auf die Besucher einen einladenden Eindruck - nicht nur auf Touristen, sondern auch auf Unternehmen, die auf eine gut funktionierende Infrastruktur angewiesen sind. Die Bergbevölkerung hat aus diesem Geld etwas gemacht, worauf sie stolz sein kann! Nicht vergessen werden dürfen die wirtschaftlichen Impulse, die dadurch ausgelöst wurden.
Die Investitionen bringen dem regionalen Gewerbe Aufträge. Daraus entstehen Arbeitsplätze und vielleicht auch neue Unternehmen. Auch die Finanzierung von Schwimmbädern und Mehrzweckgebäuden ist zum Beispiel sinnvoll, weil damit die Standortattraktivität einer Gemeinde verbessert wird. Die Chance steigt, dass sich dort neue Betriebe ansiedeln und sich ihre Mitarbeiter wohl fühlen.
3. Die Darlehen werden zurückbezahlt. Die Ausfallrate der Gemeinden ist gering. Eine Untersuchung hat zudem gezeigt, dass die meisten Berggemeinden ihre Finanzen im Griff haben (vgl. «Die Berggemeinden sind finanziell gesund» in der «Neuen Zürcher Zeitung» vom 9.8.2004). Es hat sich überhaupt gezeigt, dass die Politiker in kleineren Gemeinden oft haushälterischer mit Steuergeldern umgehen und weniger Schulden machen als diejenigen in städtischen Gebieten.
4. Vor einem Jahr hat ein Forscherteam an der Universität St.Gallen unter Leitung von Dr. Thomas Bieger, Professor am Institut für öffentliche Dienstleistungen und Tourismus, die Wirkung der Investitionshilfe für Berggebiete untersucht:2 Ihr Bericht ist erstaunlich positiv ausgefallen: Der Gesetzgeber habe 1974 das Ziel formuliert, die kleinen Berggemeinden zu stärken und die dezentrale Besiedelung in den Bergregionen zu erhalten. Dieses Ziel sei erreicht worden. Die Existenzbedingungen und die Wohn- und Standortattraktivität hätten sich verbessert. Auch die Entwicklung der Erwerbssituation in diesen Regionen müsse insgesamt als positiv beurteilt werden. Die Arbeitslosenquote in den Gemeinden, die mit IHG-Geldern unterstützt wurden, liege insgesamt unter dem gesamtschweizerischen Durchschnitt. Die wirtschaftliche Dynamik sei jedoch geringer als im Mittelland und in den Städten, die Einkommen seien weniger stark gestiegen, und weniger neue Unternehmen seien gegründet worden. Dafür seien auch weniger Konkurse vorgekommen.
Der Bericht überrascht positiv. Dass sich die Wirtschaft in den Bergen weniger dynamisch entwickelt als im Mittelland, ist keine neue Erkenntnis. Man kann das Berggebiet selbstverständlich nicht 1:1 mit dem industrialisierten Mittelland vergleichen. Es hat dafür bekanntlich andere Qualitäten.
Trotz der oben genannten durchwegs positiven Erfahrungen soll nun gemäss Bericht der vom Bund eingesetzten Arbeitsgruppe der Investitionshilfefonds für Berggebiete IHG wie folgt umgebaut werden:
1. Name: Der Fonds wird neu getauft und soll in Zukunft «Fonds für Regionalentwicklung» heissen. Die EU scheint dafür Pate gestanden zu haben. Ihr Fonds heisst nämlich «Europäischer Fonds für Regionale Entwicklung» (vgl. EU-Verordnung Nr. 1783/1999).
2. Kapital: Der Investitionshilfefonds für Berggebiete IHG verfügt heute etwa über 1,5 Milliarden Franken. Das meiste davon ist langfristig, das heisst auf 15 bis 20 Jahre ausgeliehen. Etwa 200 Millionen Franken befinden sich momentan in der Kasse. Mit diesen 200 Millionen Franken soll der umgebaute Fonds im Jahr 2008 zu arbeiten beginnen.
3. Leistungen: Der Fonds soll jedes Jahr vielleicht etwa 80 bis 100 Millionen Franken Fördergelder auszahlen. Dieses Geld soll nicht mehr als zinsfreie Darlehen an Berggemeinden in den Alpen und im Jura gehen, sondern vor allem für «innovative Projekte und Programme» im ländlichen Raum verwendet werden. Unternehmerisches Handeln soll gestärkt und die Wertschöpfung gesteigert werden. Dafür sollen neue, grössere Regionen gebildet werden. Die Projekte können und sollen Grenzen überschreiten - auch die Landesgrenze. Die Fördergelder werden zum grossen Teil nicht mehr zurückbezahlt, das heisst sie werden «à fonds perdu» gewährt. Darlehen an einzelne Gemeinden sind zwar noch möglich, aber nur wenn sie in Verbindung mit einem «innovativen Projekt» stehen - zum Beispiel zum Bau einer Strasse, die zu einer neuen Fabrik führt. Dieses neue Konzept deckt sich weitgehend mit der Regelung in der EU.
4. Finanzen: Wie werden die Fördermittel finan-ziert? Der Bund steuert jährlich 30 Millionen Franken Steuergelder bei. Er erwartet, dass sich die Kantone mit dem gleichen Betrag beteiligen. Dazu kommen die Darlehensgelder, die die Berggemeinden noch einige Zeit jedes Jahr an den Investitionshilfefonds zurückzahlen.
Nach diesem Konzept wird das Kapital des IHG allmählich aufgebraucht. Wenn die Rückzahlungen der Darlehen abnehmen, müssen mehr Steuergelder eingesetzt werden. Sonst müssen die Leistungen reduziert werden. Der Fonds für Regionalentwicklung wird so wie sein Namensvetter in der EU nach und nach zu einem «Geldtopf», der jedes Jahr mit Steuergeldern neu aufgefüllt werden muss.
Das «System der Geldtöpfe» - wie es in der EU praktiziert wird - ist umstritten. Die Summen, die jedes Jahr für die Regionalpolitik ausgegeben werden, sind riesig - die Erfahrungen zwiespältig. Im Zeitraum 2000 bis 2006 machen diese Transferzahlungen ein Drittel des Gemeinschaftshaushaltes aus, das heisst 213 Milliarden Euro. Mit diesem enormen Geldbetrag soll hauptsächlich benachteiligten Regionen geholfen werden. Irland und Spanien zum Beispiel haben viele Milliarden Fördermittel erhalten. Hier finden sich durchaus positive Stimmen. Auf der andern Seite gibt es Industrieruinen in Süditalien, die ebenfalls mit Milliarden aus Brüssel gebaut wurden und heute verlassen in der Landschaft stehen. Ernüchtert ist man auch in den neuen Bundesländern in Deutschland. Die vielen Milliarden, die für «innovative Projekte und Programme» an Privatunternehmen oder an staatliche Stellen bezahlt wurden, haben wenig bewirkt. Das Wirtschaftswachstum ist nach wie vor gering und die Arbeitslosigkeit hoch. Es erstaunt, dass dieser gewaltige Finanzaufwand so wenig Eigeninitiative ausgelöst hat. Vielleicht wäre das System der langfristigen, zinsfreien Darlehen gemäss IHG erfolgreicher gewesen. Es hilft auf eine nachhaltige Weise, ohne die Begünstigten von der Rückzahlung zu befreien.
Dazu kommt, dass die Korruption zum «System der Geldtöpfe» gehört wie das Huhn zum Ei. Immer wenn Beamte oder staatliche «Projektmanager» entscheiden, wer Fördergelder bekommt und wer nicht, besteht auf diese oder jene Art die Gefahr der Korruption oder der Bevorteilung. Vor sechs Jahren musste die gesamte EU-Kommission ausgetauscht werden. Einer der Hauptgründe war der Missbrauch von Fördergeldern in Milliardenhöhe.
Auch unter Ökonomen ist das «System der Geldtöpfe» (Transferzahlungen) umstritten, weil die Beamten, die die Gelder zuweisen, keine unternehmerische Verantwortung tragen. Das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement EVD hat Professor Silvio Borner von der Universität Basel mit einem Gutachten beauftragt.3 Dies fiel nicht so aus wie erhofft. Borner empfiehlt darin, auf regionaler Ebene am traditionellen Lasten- und Finanzausgleich festzuhalten und den Bergdörfern bei der Bewältigung ihrer oft schwierigen Infrastruktur- und Entwicklungsaufgaben weiterzuhelfen. Es dürften keine «Transfer-Bürokratien» geschaffen werden. Er meint damit «staatliche Projektmanager», die Steuergelder an private Unternehmen weiterleiten. Einmal eingeführt, wäre diese Institution kaum mehr abzuschaffen. Das führe zum sogenannten «Rent-seeking»: Private Unternehmen würden sich auf staatliche Zahlungen verlassen und ihre unternehmerische Initiative würde geschwächt. Zudem würde der Wettbewerb verzerrt, wenn subventionierte mit nicht subventionierten Betrieben konkurrieren müssten. Der Staat könne lediglich die Rahmenbedingungen verbessern. Er habe es nicht in der Hand, unternehmerisches Handeln wirklich zu erzeugen.
Obwohl diese Aussagen einleuchten, hat sich die Arbeitsgruppe nicht darauf gestützt.
Die vom EVD eingesetzte Arbeitsgruppe weist darauf hin, dass die EU-Kommission in den nächsten Monaten entscheiden könnte, die Fördermittel ihres «Fonds für Regionalentwicklung» den Ländern der Ost-Erweiterung zukommen zu lassen. (S. 17) Die EU könnte die Schweiz auffordern, schreibt die Arbeitsgruppe, sich anzuschliessen und ihre Gelder ebenfalls in den «EU-Fonds» zu überweisen. Erstaunlich wäre dies nicht, hat doch die EU von der Schweiz bereits 1 Milliarde Franken für ihren Kohäsionsfonds eingefordert.
Insgesamt entsteht der Eindruck, dass der schweizerische Investitionshilfefonds für Berggebiete IHG so umgebaut werden soll, dass er mit dem «Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung» zusammenpasst. Die Angleichung in der Namensgebung dürfte kein Zufall sein.
Statements aus dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement EVD bereiten den Boden für das neue Konzept vor: Der Investitionshilfefonds für Berggebiete IHG sei überflüssig, hört man immer wieder. Die Strassen und Turnhallen in den Berggemeinden seien alle gebaut, heisst es, und das Geld könne nun anders verwendet werden. - Stimmt das wirklich? Wenn man sich zum Beispiel in den Glarner Dörfern umhört, ist finanzielle Hilfe auch weiterhin nötig. Viele Textilfabriken im Kanton Glarus haben in den letzten zwei, drei Jahren wegen der ruinösen Textilimporte aus China ihre Tore schliessen müssen. Die Kanalisation muss in den weitläufigen Dörfern saniert werden, Umfahrungsprojekte stehen an, die Abwasserreinigungsanlage muss modernisiert werden, es entstehen Kosten wegen Naturgewalten usw.
Wenn die Basisinfrastruktur mangelhaft ist, wird auch der unternehmerischen Initiative der Boden entzogen. Der Bedarf nach Finanzhilfe besteht nach wie vor auf Grund der schwierigen Umweltbedingungen. Daran wird sich auch in Zukunft nichts ändern. Aus diesen Gründen hat sich zum Beispiel der Kanton Uri in der Vernehmlassung für den Erhalt des bisherigen Systems ausgesprochen.
Gemäss IHG sind in den letzten 30 Jahren etwa 1,5 Milliarden Franken Steuergelder für die Unterstützung der Bergregionen aufgewendet worden. Dies ist wenig. Verglichen mit den Milliarden, die der Bund für die Expo und für die Swissair ausgegeben hat, ist dies sehr wenig. Aber im Gegensatz dazu wurde in Bergebieten nachhaltig viel erreicht. Die Mehrzweckhallen, Abwasserreinigungsanlagen usw. sind für die Bergbevölkerung ein Segen. Eine weitere Bestätigung für diese sinnvolle Hilfe ist die Tatsache, dass die Arbeitslosigkeit in den IHG-Gemeinden unter dem gesamtschweizerischen Durchschnitt liegt.
Meinungen wie die IHG-Gelder seien ineffizient oder gar überflüssig, erinnern an die Diskussion um das Gold.
1951 hatte die Nachkriegsgeneration in einem langfristigen und zukunftsgerichteten Projekt beschlossen, grössere Goldreserven anzulegen - nicht zuletzt auch als Reserve für Notzeiten. Die Bürger haben mit einer Mehrheit von 71% dem Vorhaben zugestimmt und es in der Bundesverfassung verankert. Das Resultat - Reserven von 2600 Tonnen Gold - war in den folgenden Jahren das Produkt von harter Arbeit.4 Heute ist die Politik kurzlebig und wenig weitsichtig: Politiker haben zusammen mit der Führung der Schweizerischen Nationalbank Wege gefunden, die Hälfte davon als «überflüssig» zu erklären und in guten Zeiten zu verkaufen - ohne das Volk zu fragen, und zwar zu Preisen, die weit unter dem heutigen Wert liegen. Es besteht nun die Gefahr, dass etwas Ähnliches auch mit dem Investitionshilfefonds für Berggebiete IHG passiert. Beides - Gold und IHG-Fonds - sind Volksvermögen, das frühere Generationen hart erarbeitet haben. Es darf nicht zweckwidrig verwendet werden.
Hat das Konzept des IHG wirklich versagt? Genügt es längst nicht mehr? Ich sehe dies anders. Das System ist einzigartig - meines Wissens einmalig in Europa. Wenn man das Kapital nicht mehr weiter äufnet, kostet die wertvolle Hilfe in bisherigem Ausmass wegen des verblüffend einfachen Systems künftig gar nichts mehr (wenn man von den geringen Verwaltungskosten und Inflationsverlusten absieht). Was will der Steuerzahler mehr?
Das IHG baut auf einem Finanzierungskonzept, das gerade in der heutigen Zeit überzeugt: Die Steuergelder werden von initiativen und eigenverantwortlichen Gemeinden genutzt und wieder zurückbezahlt. Sie können so immer wieder für neue Projekte eingesetzt werden. Es entstehen ständig neue Werte, ohne die Substanz des Kapitals zu verbrauchen. Vielleicht sollte dieses «Rezept» vermehrt auch in anderen Politikbereichen angewendet werden.
Welches sind die wahren Gründe für den geplanten Umbau des Investitionshilfefonds IHG?
1. 1974 hat die Nachkriegsgeneration den Investitionshilfefonds für Berggebiete eingerichtet mit dem Ziel, die kleinen Berggemeinden im Jura und in den Alpen zu stärken und die dezentrale dörfliche Besiedelung des Landes zu erhalten. Das ist auch gelungen. Welches sind die Ziele heute? Es gibt ein Raumentwicklungskonzept der EU mit dem Namen Eurek. Dieses sieht vor, die Bevölkerung und die Wirtschaftsaktivitäten in den grösseren Zentren an den europäischen Hauptverkehrsachsen zu konzentrieren. Wie man verschiedentlich liest, könnten die 2800 Gemeinden der Schweiz auf grosse Einheitsgemeinden mit mindestens 5000 Einwohner reduziert und diese auf die Wirtschaftszentren ausgerichtet werden. 1974 war die dezentrale, dörfliche Besiedelung des Landes eine unterstützungswürdige Lebensform. Heute ist sie manchem integrationsfreudigen «Experten» und Politiker ein Dorn im Auge.
2. Die Schweiz soll sich in ihrer Politik weiter der EU annähern: Die erfolgreiche Regional- und auch Wirtschaftspolitik soll dem Konzept der Transferzahlungen, das heisst der «Geldtöpfe», nach EU-Muster angepasst werden. Soll etwas Bewährtes zu Gunsten von etwas Problematischem geopfert werden?
Diese Strategie kommt nicht aus der Bevölkerung. Integrationsfreudige Kreise versuchen, sie von oben durchzusetzen. Das Konzept lautete im Jahr 2001 wie folgt: die «Neue Regionalpolitik» soll auf die europäische Integration ausgerichtet werden. Trotz vielfältiger Kritik in der Vernehmlassung wird dies auch geschehen - wenn nicht Gegensteuer kommt. Die Schweiz hat mit dem IHG ein eigenes, überlegenes Konzept, das einen Vergleich mit dem Konzept der EU nicht zu scheuen braucht. Es ist flexibel, kann den heutigen Bedürfnissen angepasst werden und passt sehr gut in eine Zeit, in der wegen der aufgehäuften Schulden gespart werden muss.
1 Arbeitsgruppe Neue Regionalpolitik NRP, Bericht zu Handen des EVD zur Optimierung der Vorlage zu einem Bundesgesetz über Regionalpolitik, seco 2005
2 Universität St. Gallen und C.E.A.T., Evaluation der Investitionshilfe für Berggebiete IHG, St. Gallen/Lausanne, 15. Oktober 2004
3 Borner S. (2002), Wachstumsorientierte Wirtschaftspolitik durch regionale Clusterbildung?
Inputpapier für die Expertenkommission: Überprüfung und Neukonzeption der Regionalpolitik, WWZ Uni Basel
4 Finanz und Wirtschaft vom 15.3.2003, «Wie grosse Goldreserven will der Stimmbürger?»
Artikel 1: Zeit-Fragen Nr.39 vom 3.10.2005, letzte Änderung am 5.10.2005