von Dr. iur. Marianne Wüthrich, Zürich
«7 von 11 Gemeinden in der mittleren Leven-tina sagen nein zur Gemeindefusion» - «Aus 27 Glarner Gemeinden sollen maximal deren 7 werden» - «Stadt Schaffhausen strebt einen Zusammenschluss mit der Nachbargemeinde Neuhausen an». In den letzten Monaten häufen sich die Zeitungsmeldungen über Gemeindezusammenschlüsse in immer mehr Kantonen: Im Kanton Schaffhausen sollen 33 Gemeinden auf 6 reduziert werden, im Glarnerland 27 auf 7, ähnliche Nachrichten hört man aus den Kantonen Aargau oder Graubünden. Im Tessin und im Wallis können Gemeinden sogar gegen ihren Willen zum Zusammenschluss gezwungen werden. Wie kommt es zu diesem merkwürdigen Phänomen?
Im Sommer 2002 war in der «Neuen Zürcher Zeitung» vom 22. Juli unter dem Titel «Agglomerationspolitik» ein denkwürdiger Bericht zu lesen: Im Kanton Freiburg wurden 10 unwillige Gemeinden bearbeitet, ein «starkes Zentrum» mit einer gemeinsamen Agglomerationspolitik zu bilden und einen Teil ihrer Gemeindekompetenzen an die «Agglomeration» abzutreten. Laut «Neuer Zürcher Zeitung» riskiere Freiburg andernfalls, «als Scharnierkanton zwischen Bern und dem Bassin lémanique bedeutungslos zu werden, wenn es nicht über ein starkes Zentrum verfügt.» Merkwürdige Töne: Seit wann braucht ein Schweizer Kanton ein «starkes Zentrum», um Bedeutung zu haben? Da könnten ja die kleinen Landkantone gleich ihren Abschied nehmen! Obwohl die Nachbargemeinden von Freiburg sich bis heute erfolgreich gegen die Einverleibung in die Stadt gestellt haben, haben sich in der Zwischenzeit bereits über 70 andere Freiburger Gemeinden zu grösseren Gemeinwesen zusammengeschlossen, weil auf der Grundlage eines kantonalen «Fusionsprogrammes» Gemeindefusionen mit finanziellen Beiträgen prämiert wurden.
Die auffällig stereotypen Argumente der kantonalen Behörden sind Ausfluss der «Neuen Regional- und Agglomerationspolitik» in Bundesbern. Es handelt sich um systematische Versuche, die gewachsenen kleinen Strukturen aufzubrechen, «unrentable» Institutionen und Behörden zu «rationalisieren», «regionale» Strukturen zu schaffen. Kleine, oft der Tradition mehr verhaftete Einheiten (Gemeinden, Bezirke, Kantone) sollen den grossen, «progressiven» angeschlossen werden. Die Vereinheitlichung und Zentralisierung der gesamten Dateien und Strukturen in Gemeinden, Kantonen und Bund sind geplant im Hinblick auf einen EU-Beitritt. Die starke Stellung der Kantone und Gemeinden mit ihren zahlreichen gewichtigen Kompetenzen wäre in der EU untauglich. Weil die Bevölkerung sämtlicher Kantone keinerlei Interesse an einer Schweiz der Regionen hat, beginnen die EU-Turbos jetzt auf der Ebene der Gemeinden, ihren nicht offengelegten Zielen näherzukommen.
Die meisten Gemeinden bestehen seit Jahrhunderten, die Bevölkerung ist fest in ihnen verwurzelt und gewillt, die Autonomie ihrer politischen Gemeinde zu erhalten. Die Gemeindeautonomie ist ein wesentlicher Grundpfeiler des schweizerischen Systems von Föderalismus und direkter Demokratie. Für die Schweizerinnen und Schweizer gehört das politische Entscheidungsrecht in ihrer eigenständigen Gemeinde zur Lebensqualität. Wenn sich ein kleines Dorf einem grösseren mit vielleicht zehnmal mehr Einwohnern anschliesst, ist dieses Entscheidungsrecht stark eingeschränkt. Die Gefahr ist gross, dass die Interessen der Bevölkerung des kleinen Dorfes untergehen. Zudem verliert die kleinere Gemeinde unter Umständen ihre Gemeindeversammlung, falls sie sich zum Beispiel einer Stadt anschliesst, die statt der urdemokratischen Institution der Gemeindeversammlung ein Gemeindeparlament besitzt. So befürchtet zum Beispiel Hansjörg Wahrenberger, Gemeindepräsident von Neuhausen (mit immerhin gut 10000 Einwohnern) zu Recht, die Bevölkerung würde bei einem Zusammenschluss mit der Stadt Schaffhausen ihr unmittelbares Mitbestimmungsrecht zu spezifischen Neuhauser Fragen verlieren.
Wie ist es möglich, dass trotz der Verankerung der Schweizer Bevölkerung in ihren politischen Gemeinden der Wille vieler Bürger zur Erhaltung der Gemeindeautonomie verunsichert werden kann?
Im folgenden wird zunächst das Vorgehen der von Bundesbern animierten kantonalen Exekutiven dargestellt und in einem nächsten Abschnitt genauer charakterisiert. Der ganze Vorgang läuft immer nach demselben Muster ab, wobei die Kantonsbehörden und ihre oft zu diesem Zweck eingesetzten Organisationsentwickler teilweise äusserst fragwürdige Methoden anwenden.
1. Schritt: Die Kantonsregierungen eröffnen das Thema mit der Behauptung, ein Grossteil ihrer Gemeinden sei finanziell und personell überfordert. Kleine Gemeinden seien nicht mehr fähig, ihre Aufgaben zu erfüllen und hätten Mühe, genügend Gemeinde- und Schulräte zu finden. Ihre Strukturen seien überholungsbedürftig, es sei unökonomisch, dass zwanzig Gemeinden zwanzig Gemeindeverwaltungen hätten; es sei unnötig, dass jedes Dorf ein eigenes Schulhaus habe. Die Gemeinden werden aufgefordert, «vermehrt zu kooperieren», sie sollen «neue Kooperationsformen» prüfen, bis hin zur Fusion. Damit könnten sie angeblich Kosten sparen.
2. Schritt: Die einzelnen Gemeinden oder Gruppen von Gemeinden werden direkt von der Kantonsregierung angegangen, sie sollten «enger kooperieren». Zugunsten einer «starken Agglomeration» müssten sie «ihre Kräfte bündeln». Die Idealgrösse der künftigen Gemeinden umfasse mindestens 2000, besser aber 5000 Einwohner; kleinere Gemeinden seien nicht überlebensfähig.
3. Schritt: Es werden Projektteams eingesetzt, oft «beraten» von Organisationsentwicklungsunternehmen. Diese «finden heraus», dass Kosten gespart werden könnten, wenn die Gemeinden zusammengelegt würden. Die Gemeinden werden zur Fusion aufgefordert.
4. Schritt: Trotz stetigem Ausmalen einer pessimistischen Zukunftsprognose neigen die Menschen in den meisten Gemeinden in der Regel dazu, ihre autonome Gemeinde aufrechterhalten zu wollen. Deshalb braucht es neben der Stimmungsmache zusätzliche Lock- oder Druckmittel, die der Kanton einsetzt, um seine Gemeinden mürbe zu machen. Das beginnt bei «logistischer Unterstützung» wie im unteren Klettgau im Kanton Schaffhausen, oder über ein finanzielles Zückerli, so im Kanton Freiburg, wo die fusionierenden Gemeinden oft nur eine einmalige Bezahlung eines kleineren Betrages, zum Teil weniger als 100000 Franken, als Köder vorgesetzt bekamen. Auf fusionsunwillige Gemeinden wird moralischer Druck ausgeübt, indem sie als nicht mehr ganz zeitgemäss charakterisiert werden, so zum Beispiel die 4 Schaffhauser Gemeinden des Bezirks Stein am Rhein, die vorläufig wenigstens in Ruhe gelassen werden. Äusserstes Mittel ist der Zwang von Gemeinden, die in einer Volksabstimmung nein zur Fusion gesagt haben, mittels kantonaler Gesetzgebung (unrühmliches Beispiel: der Kanton Tessin, dessen undemokratische Praxis vom Bundesgericht gestützt wurde).
Zur angeblichen finanziellen und personellen Überforderung der Gemeinden: Hier wird bei möglichen Schwachpunkten angesetzt, um gerade die verantwortungsbewussten Dorfbewohner zu verunsichern. Im Gespräch äussern heute viele Bürger, es stimme ja, dass ihre Gemeinde einige Schulden habe, und es sei letztes Jahr schwierig gewesen, einen neuen Schul- oder Gemeindepräsidenten zu finden, weil mit diesen Ämtern eine zunehmende zeitliche Belastung verbunden sei. In Wirklichkeit hat die Verschuldung des Bundes und der meisten Kantone in den letzten zehn Jahren um ein Vielfaches mehr zugenommen als diejenige der Gemeinden. Redliche Menschen, die in ihrem Privatleben bemüht sind, keine Schulden zu machen, finden eine Verschuldung der Gemeinde von ein paar hundert Franken pro Einwohner schon bedenklich und haben Skrupel, einen Finanzausgleich von 100000 Franken vom Kanton zu beanspruchen, während dieser ein Finanzloch von vielleicht 100 Millionen Franken hat. Dabei ist der Finanzausgleich kein Verteilen von Almosen, sondern eine zutiefst föderalistische Einrichtung und Ausdruck der Solidarität zwischen Gemeinden, die aus vielfältigen Gründen finanzschwächer oder -stärker sind. Dass ein kleineres Dorf nicht immer leicht alle Ämter besetzen kann, ist keine neue Erscheinung. Bisher haben die Gemeinden jeweils Lösungen gefunden, um ihre Aufgaben zu erfüllen.
Es ist abwegig, die Gemeinden zur Kooperation aufzufordern. Es ist geradezu eine Eigenheit der schweizerischen Gemeindeautonomie, dass die Gemeinden dort, wo sie ihre Aufgaben aus personellen und finanziellen Gründen nicht alleine bewältigen können, Partnergemeinden suchen, um gemeinsame Lösungen zu finden. Dies tun sie als eigenständige, verantwortungsvolle Gemeinwesen. Sie bauen gemeinsame Schulhäuser, Mehrzweckgebäude und Schwimmbäder, sie organisieren sich mit den Nachbargemeinden, um Kläranlagen, Abfallentsorgung und andere Umweltprobleme und vieles andere mehr zu bewältigen. Es steht ihnen auch frei, einzelne Ämter mit anderen Gemeinden zusammenzuführen. Dies alles geschieht bisher unter Beibehaltung der Gemeindeautonomie. Das heisst, die Stimmbevölkerung der einzelnen Gemeinden entscheidet an der Gemeindeversammlung in eigener Kompetenz über die gemeinsamen Projekte, über ihre Kooperationspartner und den eigenen finanziellen Beitrag. Die Kantonsregierungen wissen sehr wohl, dass die Kooperation zwischen den Gemeinden von jeher sehr gut funktioniert. Wenn sie also von den Gemeinden verlangen, ihre «überholten Strukturen» zu reformieren und «neue Kooperationsformen zu prüfen», bewirken sie taktisch geschickt, dass die Bevölkerung unsicher wird, ob sie vielleicht zuwenig mit anderen Gemeinden zusammenarbeite. In Wirklichkeit ist gemeint, dass zunächst ganze Abteilungen der Gemeindeverwaltungen oder Schulhäuser in einzelnen Dörfern geschlossen werden sollen, mit dem Hintergedanken, dass unter Anleitung einer vom Kanton eingesetzten Projektleitung die Bevölkerung zur Erkenntnis gelangen soll, dass man ebensogut die ganze Verwaltung zusammenlegen könnte. Dann sind die Gemeinden reif, sich selbst aufzulösen und zu einer Grossgemeinde zusammenzuschliessen.
Trotz hundertfacher Wiederholung wird die Behauptung nicht wahrer, mit der Zusammenlegung von Gemeinden könnten Kosten gespart werden. Es sei an dieser Stelle auf den ausgezeichneten und gründlichen Artikel des Gemeindepräsidenten von Siblingen «Kein Raum mehr für das ÐGmaawärchð» («Schaffhauser Nachrichten» vom 11.10.03/ Zeit-Fragen vom 8.12.03) verwiesen. Am kostengünstigsten ist eine Gemeindeverwaltung, die von der Bevölkerung in Mitverantwortung getragen wird. Wo in den Gemeinden der Milizgedanke lebt, wo viele zupacken, neben ihrem Beruf, also ohne auf eine Bezahlung angewiesen zu sein, kostet es allemal weniger, als wenn künstliche Grossgemeinden mit «straffen Strukturen» und einer «professionellen» Besetzung konstruiert werden. Auch dazu der Neuhauser Gemeindepräsident: Eine Fusion mit Schaffhausen würde den «Verlust einer schlanken, kostengünstigen, einsatzfreudigen und überschaubaren Neuhauser Gemeindeverwaltung» bedeuten. Dies gilt erst recht für kleinere Dörfer: Fünf Gemeindepräsidenten mit einfachen Büros, die hauptberuflich Landwirt, Bäcker, Buschauffeur, kaufmännischer Angestellter und Pfarrer sind, kosten garantiert weniger als ein vollamtlicher Gemeindepräsident in einem neuen Glaspalast. Warum dann die stetige Behauptung, eine zentrale, professionell geführte Verwaltung sei kostensparender als mehrere nach dem Milizprinzip geführte, auf die Bedürfnisse der einzelnen Gemeinden zugeschnittene kleinere Verwaltungen?
Dies ist eine besonders infame Verdrehung der Tatsachen: Wie sonst soll man die Bevölkerung dazu bringen, ihre eigenständige Gemeinde aufzulösen und sich in einen unpersönlichen Grossverband einverleiben zu lassen? Das Argument geringerer Kosten ist der einzige Lockvogel, auf den eine angeblich «finanziell überforderte» Gemeinde anspringt. Jede Gemeinde, die einen Weg sieht, dass sie es als eigenständige Gemeinde schaffen kann, bleibt sicher lieber autonom. In der Schweiz, wo dank der direkten Demokratie die Bevölkerung in jeder auch noch so kleinen Gemeinde über ihre eigenen Belange selbständig entscheiden kann, verzichtet man doch nicht freiwillig auf seine Gemeinde, in der man seit Generationen verwurzelt ist.
Absoluter Höhepunkt der Gefährdung unserer Staatsmaximen ist die Zwangsfusion einer Gemeinde trotz des Neins der Bevölkerung, wie es die kantonalen Behörden im Tessin zum Beispiel im Falle der Gemeinde Sala Capriasca praktiziert haben. Dass die Volksabstimmung in dieser Gemeinde vom Bundesgericht als blosse «Konsultativabstimmung» bezeichnet wird, führt weit weg von der direkten Demokratie. Laut Staatskundelexikon ist die Konsultativabstimmung eine Einrichtung in repräsentativen Demokratien und hat in der Schweiz deshalb keinen Platz. Wohl gibt es irgendeinen kantonalen Tessiner Erlass, in dem diese Massnahme niedergelegt ist, aber wer von den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern kriegt jede Gesetzesänderung rechtzeitig mit? Wer hat bisher gemerkt, dass die direkte Demokratie und der Föderalismus in ihrem Kern in Gefahr sind, so dass man dringend einen Stopp setzen müsste?
Der plötzliche Drang vieler Kantonsregierungen, ihre Gemeinden zum Fusionieren zu bewegen, ist keineswegs zum Wohle der Gemeinden und ihrer Bevölkerung, sondern dient dem einzigen - wenn auch undeklarierten - Ziel, die komplexen föderalistischen Strukturen der Schweiz im Hinblick auf den von Bundesbern ersehnten EU-Beitritt zu straffen und zu zentralisieren.
Artikel 5: Zeit-Fragen Nr.13 vom 5.4.2004, letzte Änderung am 5.4.2004