von Dr. iur. Marianne Wüthrich, Zürich
Seit einigen Jahren macht der Regierungsrat des Kantons Schaffhausen in einer noch nie dagewesenen Grosskampagne mobil für den Totalumbau des kleinen Kantons jenseits des Rheins: 32 Gemeinden sollen innert 10 Jahren zu 7 Grossgemeinden zusammengeschlossen werden, wenn nötig mit Zwang. Ausserdem wollen die Strategen den Gemeinden wesentliche Zuständigkeitsbereiche entziehen und in der kantonalen Verwaltung zentralisieren, so vor allem das Sozial- und Steuerwesen. Angebliches Motiv einer vom Kanton eingesetzten über 100köpfigen Riesenmannschaft ist «die Erkenntnis, dass es so nicht weitergehen kann». Kleine Gemeinden seien wirtschaftlich und personell nicht überlebensfähig. Um dies zu «beweisen», wurde im Dezember 2004 ein voluminöser 280seitiger Schlussbericht herausgegeben. Die Vernehmlassung der Gemeinden, Parteien und anderer Interessierter dauerte bis Ende Juni 2005. Sie ist nicht so herausgekommen, wie vom Regierungsrat gewünscht: Gegen die Abschaffung der Gemeinden und die zunehmende Zentralisierung regte sich allenthalben ein gesunder Widerstand. Bekanntlich ist Schaffhausen nicht der einzige Kanton, in dem in letzter Zeit solche merkwürdigen Projekte mit nicht minder merkwürdigen Begründungen auftauchen. Deshalb lohnt es sich, das Grossprojekt «sh.auf» und die ermutigenden Reaktionen darauf etwas genauer unter die Lupe zu nehmen.
In einem ersten Teil soll die Frage untersucht werden, ob kleine Gemeinden wirklich nicht mehr überlebensfähig sind. Im zweiten Teil wird dargelegt, was wir verlieren, wenn wir die über Jahrhunderte gewachsenen kleinräumigen Strukturen aufgeben und welche Ziele tatsächlich hinter der geplanten Fusionswelle in vielen Kantonen stehen. Im dritten Teil schliesslich wird vom ermutigenden Widerstand der Schaffhauser Gemeinden berichtet, die ihre Eigenständigkeit ganz und gar nicht aufgeben wollen.
Das Hauptargument der Fusionsbefürworter ist das «Synergiepotential» der grösseren Strukturen - zu deutsch: Eine grössere Gemeinde komme angeblich billiger als 5 oder 6 kleinere. Trotz hundertfacher Wiederholung ist diese Behauptung falsch. In einer kleinen Schweizer Gemeinde nehmen sich Gemeinderäte, Gemeindeschreiber und weitere Bürger neben ihrer täglichen Arbeit der Angelegenheiten ihrer Gemeinde als Milizler im Ehrenamt oder mit geringer Bezahlung an. Sie haben tatsächlich keine Zeit für eine derart «professionelle» Zahlenspielerei, wie sie im 280seitigen Schlussbericht zu «sh.auf» betrieben wurde, sondern sie brauchen ihre knapp bemessene Zeit, um die anstehenden Aufgaben zu lösen. Dies aber tun sie «professionell».
«Der Umstieg von dem auf der Landschaft vorhandenen Milizsystem zu einer auf vollamtlich tätigen Fachleuten basierenden Verwaltung führt unter dem Strich zu Mehrkosten.» (Redaktor Walter Joos in: «Schaffhauser Nachrichten» vom 29. Januar)
«Von den rund 70 in der Einwohnergemeinde Siblingen beschäftigten Arbeit-nehmer(innen), Amtsinhaber(innen) und ander-weitig tätigen Personen können etwa 10 bis 15 Personen als marktüblich besoldet angesehen werden. Das heisst, dass bei 520 Stimmberechtigten rund jeder und jede zehnte ein öffentliches Amt bekleidet und dabei mehr oder minder grosse freiwillige Leistungen zugunsten der übrigen erbringt.» (Markus Kübler, Gemeindepräsident Siblingen in: «Schaffhauser Nachrichten» vom 11. Oktober 2003)
«Jeder Gemeindeangestellte verdient in der gleichen Funktion wesentlich weniger als ein Kantonsangestellter. In der Stadt mag das anders sein. Für die Landgemeinden aber gilt: Es ist einfach nicht wahr, wenn immer wieder behauptet wird, sogenannte professionelle Verwaltungen arbeiteten billiger.» (Franz Hostettmann, Stadtpräsident Stein am Rhein, in: «Schaffhauser Nachrichten» vom 18. Februar)
Die ganzen Zusatzkosten sowie der Verlust der bereits getätigten Investitionen sind in den «Synergiepotential»-Rechnungen nicht enthalten: Zum Beispiel kosten Bau und Erhaltung eines Verwaltungspalastes in einer neuen Grossgemeinde weit mehr als 5 oder 6 vollständig eingerichtete, gut funktionierende und längst amortisierte Gemeindehäuser. Solche Überlegungen lässt der Schlussbericht grosszügig aus. Was ist denn das für eine Milchmädchenrechnung? Trotz dieses groben Schnitzers können sogar die Fusionstreiber nach umfangreichen Detailberechnungen nur mit kümmerlichen Einsparungen aufwarten. So kommen sie für eine Grossfusion der 5 Gemeinden des Unteren Klettgau lediglich auf ein «Synergiepotential» von insgesamt zwischen 3 und 6 Mio. Franken - nur ein geringer Teil der Gesamtausgaben - pro Jahr für sämtliche einbezogenen Bereiche (Verwaltung, Schulen, Altersheime, Steuerwesen usw.).
Fazit: Die finanziellen Vorteile der sogenannte «leistungsfähigen Grossgemeinden», die als Hauptargument der Umstrukturierer verwendet werden, sind äusserst zweifelhaft. Dafür resultieren zahlreiche Nachteile auf menschlicher und sozialer Seite.
Wenn es stimmen würde, dass grosse Gemeinwesen dank grösserem «Synergiepotential» ihren Haushalt besser im Griff haben als kleine: Warum haben dann Städte wie Zürich, Basel, Genf oder Bern so immense Schulden? Warum haben sich die Schulden des Bundes in den letzten 15 Jahren verdreifacht, die der Kantone verdoppelt, während die Schulden der Schweizer Gemeinden im selben Zeitraum lediglich um 30 Prozent gestiegen sind.
Das lässt sich nicht beschönigen: Das «Synergiepotential» von grösseren Verwaltungen und vielen anderen öffentlichen Einrichtungen wird mehr als wettgemacht durch die steigenden Verwaltungs- und Sozialkosten in grossen Gemeinwesen. Dies rügt auch der Verband der Schaffhauser Zentralverwalter (also der Verwaltungsbeamten in den Gemeinden): «Allfällige Einsparungen lassen sich zwar beziffern, hingegen wird nirgends in Rechnung gestellt, welche Kosten fehlende Bürgernähe verursachen kann.» («Schaffhauser Nachrichten» vom 22. Juni)
Die Spatzen pfeifen es von den Dächern: Kleinere Gemeinwesen wirtschaften günstiger als grosse. In kleinen Gemeinden wird in der Regel sorgsamer und haushälterischer umgegangen mit dem Steuerfranken als in grösseren Gemeinwesen. Dass in den letzten Jahren trotzdem immer mehr Gemeinden finanzielle Schwierigkeiten haben, hängt nicht damit zusammen, dass sie nicht fähig wären zu wirtschaften. Vielmehr versucht der Bund seinen wachsenden Schuldenberg zu verkleinern, indem er immer mehr finanzielle Lasten den Kantonen zuschiebt, und die Kantone machen es ebenso mit ihren Gemeinden. Trotz dieser widrigen Umstände haben die meisten Schaffhauser Gemeinden für das letzte Jahr einen günstigen Rechnungsabschluss vorlegen können.
Der Schlussbericht von sh.auf legt zudem ungebührlich viel Gewicht auf das (erwiesenermassen falsche) finanzielle «Argument». In Wirklichkeit hat die Erhaltung der Gemeinden ungleich viel mehr Bedeutung als eine rein finanzielle.
Dank der Verbundenheit der Menschen mit ihrer Gemeinde und dem Verantwortungsbewusstsein der grossen Mehrheit für das gemeinsame Wohl können in der Regel Ämter und Behördensitze befriedigend besetzt werden. Findet aber einmal eine Gemeinde nicht sofort Ersatz für einen freiwerdenden Gemeinderats- oder Schulpflegesitz, wird dies heute bewusst genutzt, um die Überlebensunfähigkeit der betreffenden Gemeinde zu «beweisen». Solche Stimmungsmache hat entmutigende Wirkung, wie Gemeindepräsident Markus Kübler von der kleinen Gemeinde Siblingen feststellt:
«Man nimmt mit einer gewissen Verblüffung wahr, wie selbst Exponenten des Kantons den Glauben an die Eigenständigkeit auch der mittelgrossen Gemeinden offensichtlich verloren haben [...]. Statt dessen ist landauf, landab die Rede davon, wie hoch die Anforderungen an öffentliche Ämter in der Zwischenzeit gestiegen seien, dass die Gemeinden über kurz oder lang ohnehin zusammengelegt und den letzten die Hunde beissen würden und dass die Zeit der Gemeinden in der heutigen Form abgelaufen sei. Wen wundert's, wenn unter diesen Umständen die Bereitschaft zur Übernahme eines öffentlichen Amtes sinkt? Wer investiert seine Zeit denn schon gerne in ein Auslaufmodell? Und so ist festzuhalten, dass die Personalkrise in den Gemeinden, in denen eine solche besteht, ein gutes Stück weit auch herbeigeredet werden kann. Wer an den Sinn der Arbeit im Dienst der Öffentlichkeit nicht mehr glaubt, kann dafür nicht mehr motiviert werden.» («Schaffhauser Nachrichten» vom 11. Oktober 2003)
An obiger Wortwahl erkennt man wieder das PR-Büro. Erwarten die Gemeindebewohner einen «professionellen Service»? Die «leistungsfähige Verwaltung» besteht in einer kleinen Gemeinde meist aus einer Gemeindeschreiberin oder einem Gemeindeschreiber, der durch seine Ortsverbundenheit oft erstaunlich vielfältige Kenntnisse aufweist. Ob eine professionelle Vollzeitarbeitskraft im Regionalzentrum höhere Fachkompetenz erwirbt als eine Gemeindeschreiberin oder ein Gemeinderat, welche die Mitbewohner und deren persönliche, soziale, familiäre und berufliche Situation seit Jahrzehnten kennen, ist sehr fraglich. Mit Recht wehrt sich deshalb der Präsident des Schaffhauser Gemeindeschreiber-Verbandes, Lucien Brühlmann: «Alle Gemeindeschreiber, auch wenn sie sich mit Sozialhilfe und Sozialdienst beschäftigen müssen, sind Profis genug, um mit der Materie sach- und fachgerecht umgehen zu können.» («Schaffhauser Nachrichten» vom 16. Februar)
Verbandspräsident Brühlmann bietet denn auch regelmässig Weiterbildungsseminare an: Dieses Jahr sieben Spezialkurse in den Gebieten Einwohnerkontrolle, Kanzlei, Vormundschafts- und Erbschaftswesen, Bauwesen, Sozialwesen und Finanzwesen. Die Kurse werden immer gut besucht.
Welches «Fachpersonal für die anspruchsvollen Aufgaben» wollen denn die künftigen Grossgemeinden anstellen? Wer kennt die Belange und Bedürfnisse der Bevölkerung besser als ihre Gemeindeschreiber?
Ein lebenswertes Zusammenleben in einer Dorfgemeinschaft ist nicht nur vom «attraktiven Angebot», zum Beispiel einem Einkaufszentrum, abhängig. Ausserdem würde dieses attraktive Angebot nur im Zentrum der Einheitsgemeinde stattfinden. Die Bewohner der kleinen Gemeinden, pardon, aus den künftigen Aussenquartieren, müssten für jeden Gang zu einer Gemeindebehörde den Weg ins «Zentrum» unter die Füsse/Räder nehmen. Sind die längeren Öffnungszeiten diesen Preis wirklich wert?
Im kleinen Raum können die Öffnungszeiten der Gemeindeämter mit den Bedürfnissen der lokalen Bevölkerung so gut wie möglich abgestimmt werden - immer noch einfacher und weniger zeitraubend als einige Kilometer zum Regionalzentrum zu fahren! Sind häufigere Bus- und Bahnverbindungen geplant? Oder muss man ein Auto haben und die Luft verpesten, um ins Gemeindehaus zu fahren? Müssen die Mütter täglich ihre kleinen Kinder ins Zentrum zum Kindergarten oder in die Primarschule fahren? Oder wird ein Schulbus täglich zwischen den beteiligten Dörfern zirkulieren?
Da gibt es nichts zu diskutieren: Einen attraktiveren Service public als den Kindergarten und die Primarschule im eigenen Dorf gibt's nicht. In einer Zeit zunehmender Orientierungslosigkeit vieler Kinder dürfen wir es nicht einigen Betriebswirtschafts- und Finanz-experten überlassen, ob unsere Jugend weiter im geschützten Rahmen ihrer Dörfer die ersten wichtigen Schuljahre verbringt oder ob sie in einem Grossschulhaus in der Einheitsgemeinde verstaut wird, was angeblich ein paar Franken billiger ist, weil grössere Klassen gebildet werden könnten. Nicht eingerechnet sind übrigens die gut eingerichteten und längst amortisierten Schulhäuser und Kindergärten in den heutigen Gemeinden, nicht eingerechnet sind die steigenden Sozialkosten, die in den Grossgemeinden anfallen werden.
Artikel 1: Zeit-Fragen Nr.34 vom 29.8.2005, letzte Änderung am 30.8.2005